欧洲将被一条管道撕裂2019iyiou

2019年05月15日 来源:

欧洲将被一条管道撕裂

北溪2(Nord Stream 2,NS2) 是一条俄罗斯直联德国的海上输气管道。项目计划沿已有的俄罗斯至德国海上管道北溪1(NS1)的路径铺设两条管道,新增550亿立方米天然气输送量。NS2项目公司由俄罗斯天然气工业股份公司Gazprom控股。预计项目投资总额为95亿欧元,融资由两部分构成:Gazprom投资50%,另外50%将由五家欧洲公司出资。这五家欧洲公司分别为:德国能源公司Uniper和Winterfall,荷兰/英国的Shell,奥地利的OMV和法国的Engie。

图1:Nordstream 2管道路径

NS2项目之所以在能源界备受争议,因为它的建设和运行,可能深度影响东、西欧现有的能源安全格局。

从俄罗斯的角度看,欧盟特别是西欧国家政局稳定、支付按时,属于信誉度很高的天然气买家,因此俄罗斯供应西欧市场的天然气一直较为稳定。而西欧国家的天然气供应多样化,市场流动性充裕,因此这些国家很大程度上视进口俄罗斯天然气为商业性合作关系。而东欧地区天然气来源较为单一,对俄罗斯天然气依赖程度更高。出于历史和政治原因,冷战结束后,俄罗斯曾对前苏联国家多次实行限气或停气,天然气进口在东欧视角下不只是能源交易,也是俄罗斯胡萝卜加大棒的政治武器。

目前从东向西通过白俄罗斯和乌克兰中转的天然气跨国管道,其流向从地理位置上很大程度保障了东欧国家进口天然气的经济性和安全性。如果俄罗斯长时间对中东欧停气,其西欧市场供应将得不到保障。现有法律框架下,NS2一旦作为上游输气管道或者现有输气延伸管道而非跨国管道正式投入运行,意味着Gazprom可以垄断管道使用权。其后果是使Gazprom可以绕过乌克兰境内从东欧往西欧输气的管道给欧盟国家供气,在不影响其西欧市场供给量的前提下,控制提供给东欧国家的输气量甚至在极端情况下停止供气。

2014年克里米亚事件后,俄罗斯停止供气乌克兰,东欧几国曾用他们从俄罗斯购入的天然气反向供应乌克兰。为阻止这些国家支援乌克兰,俄罗斯曾减少东欧的天然气供应。因此,波兰等国家视NS2为俄罗斯用于要挟东欧政治的能源武器,因而强烈反对该项目的实施。

经济层面的输家和赢家

NS2支持者声称,多一条天然气管道可以提供多样化的输送路径,增加欧洲消费者的选择。细看此说法并不适用于整个欧洲。

欧盟内部天然气市场并不是一个同质化的整体。西欧国家有流动性较强的现货市场,市场建设走在前的荷兰和英国有远期市场可以对冲供应风险,并且西欧整体LNG接收码头和跨国管道建设到位。而中东欧国家普遍依赖长期合同,现货市场在新建探索阶段,跨国管道容量瓶颈相对西欧更为突出。

Brugel智库的德国经济学家George Zachmann曾提出过Gazprom给欧洲市场送气的一种极端情况。目前连接NS线路,从西欧往中东欧送气的管道容量为110bcm, 而中东欧地区天然气需求水平在145bcm左右。如果Gazprom把所有供应欧洲的天然气通过NS1和NS2输送到德国,西欧国家满足自身需求后再向东送气,则在现有跨国气架构下会遇到管道容量不足的瓶颈,结果东欧国家可能面临供气不足的风险。这种输气策略存在的可能性,使俄罗斯在合同谈判中可以对中东欧实行歧视性定价。

匈牙利研究机构REKK定量分析了NS2建成对东欧天然气现货市场的价格影响。此模型根据2015年需求和市场数据,做了如下假设:(1)欧洲进口50bcm的LNG;(2)所有俄罗斯与欧洲国家签订的长期合同输气量和价格不变;(3)Gazprom仅通过NS1和NS2中转输送到买气国家;(4)中欧新增日容量为195GWh捷克奥地利跨国线路并投入使用。在2015年能源预测方案下,相比没有NS2线路,NS建成将导致西欧天然气现货市场价格降低,而中东欧国家的现货市场价格则略有升高。此时俄罗斯的长期合同将主导从西到东跨国气容量,而可以投入现货市场的气容量相应减少。东西欧现货市场价差增大的原因正是从西到东的管道阻塞。

REKK的2020能源方案在2015方案下增加了几条假设: (1)2020年欧洲需求降低7%;(2)自产天然气降低15%;(3)进口LNG在2015基础上再增加50bcm后,总量达到100bcm;(4)目前已处在终投资阶段的管道投入运行。2020方案模拟结果显示,此时西欧市场将主要受益于大量的低价LNG进口,因NS2建设带来的降价空间相比2015方案减小。而东欧市场由于NS2的建设,现货市场价格增长趋势愈发明显。相较2015能源方案,因NS2建设导致的东西欧现货市场价格差异在2020方案下进一步加大。

总的来说,NS2建成后,中东欧国家不但可能面临Gazprom歧视性定价和现货市场价格上涨,还要给德国过境的天然气缴纳过费。此外,他们需要为从西到东的管道建设买单来解决输送容量问题。而西欧将受益于过费降低带来的低价天然气。因此,NS2项目从经济性层面以德国为界,把欧洲一分为二,东西欧被划分成输家、赢家阵营。Zachmann曾撰文警告政策制定者,虽然NS2短期看让德国受益于安全廉价的天然气供应,但其对东西欧能源市场的分裂,可能撕裂欧洲能源转型的统一战线。德国的能源转型需要邻居国家支持,一旦中东欧邻国退出跨国电力交易机制或者从物理层面限制提供给德国的跨国电容量,德国自身能源结构转型将举步维艰。

中长期能源规划管道投资

从时间纵轴上看,NS2管道背后是欧洲天然气市场以及能源转型中期格局存在的一连串不确定性。

2016年欧洲天然气总需求为498bcm,大约三分之一从俄罗斯进口,欧盟自产和挪威进口的天然气达到总需求的一半。根据欧洲天然气联盟ENTSO-G颁布的2018十年气规划预测,接下来20年欧盟自产天然气和挪威产天然气将面临大幅度减产,这部分天然气缺口将从其他地区进口天然气补足。

图2:2016年欧洲天然气来源

图3:欧洲自产天然气生产长期预测

图4:挪威管道天然气供应长期预测

从更广意义上的多能互补角度,欧洲为探索能源转型的路径做了一系列2050长期路线研究。例如Roadmap 2050、2050电力高速公路,以及每两年更新一次的欧洲范围跨国十年电气规划等。通过这些长期规划项目,政策制定者对2040和2050的几种可能路径及实现过程有了一定理解。反而对近在眼前,亟需锁定一种可能性并开始着手立法的中期能源路径,因为各自能源结构现实情况和主张存在差异,目前很难达成一致。

在大规模储能技术成熟之前,风电太阳能的使用需要可靠的备用能源来调节。德国能源转型当前采取的主要措施是退核和新能源大规模并,为平衡新能源而加重了对煤电的依赖。这套组合拳让德国能源转型呈现尴尬局面: 电费节节上涨,而巨额补贴新能源发电后二氧化碳排放总量不降反升。而德国和欧洲政策制定者一直未能就下一步能源转型重要的问题达成共识:接下来的电力甚至交通转型是继续新能源加煤的组合还是依靠新能源加天然气的组合。由于欧洲境内自产天然气大幅减产和挪威天然气减产的前景,天然气需求增大可能带来的能源安全隐患也使中期政策制定更为困难,因此欧盟层面一直没有给出政策信号来确定天然气为能源转型过渡期的主要配套能源。此外,中长期的天然气输送路线是从北往南靠进口LNG和NS线路组合,还是从东往西继续依赖管道气,也悬而未决。个问题指向天然气总需求量的不确定,第二个问题指向管道铺设需求和位置的不确定。

东西欧之间的跨国管道容量瓶颈,侧面反映出欧洲跨国天然气投资协调机制的不足和监管权力分配问题。由于监管气投资政策制定和费率决定权在成员国手上,各自为政的情况意味着新建跨国气需要协调不同国家的监管制度,投资者面临更大的挑战。另一方面,修建跨国气可能使管道不直接经过的第三国受益,国家间如何分配跨国管道项目的成本受益争议较大。ACER作为欧洲层面的监管联盟,在跨国络投资规划中仅起到咨询作用,促进跨国络投资的作用有限。

法律争议

NS2管道在欧盟法律层面的争论在于第三能源法案是否适用于这条管道。第三能源法案下《天然气法令》对跨国气管道的定义为欧盟成员国之间的输气管道,而NS2连接俄罗斯和德国,经过德国和丹麦的领海以及芬兰、瑞典、德国和丹麦的海上专属经济区。法律专家对欧盟法律是否适用于连接第三国到欧盟境内的海上天然气管道有不同阐释。芬兰法学教授Kim Talus指出连接第三国到欧盟境内的海上天然气管道不符合《天然气法令》跨国气定义,而详细定义了第三国输气管道并提到欧盟入口点的阻塞管理法规不适用于天然气系统下游管道以外的部分,并且阻塞管理立法讨论时没有考虑海上气管道。而Atlantic Council研究员Alain Riley则指出欧盟能源法律应该对海上陆上跨国管道一视同仁。

在第三能源法案规定下,跨国管道项目需要满足三个重要条件: (1)管道持有公司实施垂直产权拆分;(2)提供第三方准入权;(3)接受受管制的气使用价格。NS2作为第三国与欧盟成员国连接的输气管道,争议性大的主要是前两点。Gazprom是俄罗斯政府控股超过百分之五十的垂直垄断公司,涉及天然气开采、生产、运输和销售, 而且俄罗斯政府给Gazprom颁发了垄断出口牌照。如果气第三方准入和产权拆分适用于欧盟与第三国连接的跨国管道,则意味着上游产气国需要按照欧洲第三能源法案对出口管道产权和运营改革,这将涉及到整个国家天然气系统的变革。Talus曾质疑天然气下游国家的监管原则是否当推广到上游国家,而且监督欧盟法律在第三国的有效落实将非常困难。Gazprom理论上还可通过申请NS2为商业性输气管道来规避监管性投资的三个条件,然而申请过程需要证明NS2项目能够增强欧洲天然气市场竞争。由于俄罗斯管道天然气长期合同的性质,Gazprom将很难通过商业性输气的审批。

《天然气法令》第11条款规定了新管道项目关于能源安全的审批流程。根据这一条款,成员国保留决定能源安全的权力而欧盟委员会仅起到咨询作用。投资目的国家首先需要评定未垂直拆分的第三国能源公司投资是否威胁本国和欧洲能源安全,然后给出允许投资的批文或者否决投资提议。投资目的国需要将评估信息和终决定递交欧盟委员会,欧盟委员会将给出不具备法律效力的指导性意见。总的来看,在第11条款规定下,能源安全的终决定权在管道连接的成员国手里。然而,管道连接的成员国能否正确评估项目对整个欧洲能源安全的影响,能否充分考虑项目涉及的其他国家能源安全,受到学术界质疑。从Gazprom的角度,比起欧盟委员会,与管道直联的德国和管道经过海域的几个成员国监管部门环境部门打交道是简易得多的选择。

NS2关于德国天然气供应安全的争议之一在于是否多样化了天然气来源。反对者认为管道建成后,欧盟将更加依赖俄罗斯进口依赖。而NS2游说者提出新管道将连接俄罗斯境内不同气源地点,从物理角度使得欧盟天然气供应更加安全。近日德国政府官员表示他们内部研究表明NS2项目不会使德国更依赖俄罗斯天然气。

欧盟委员会在其法律部门得出欧盟第三能源方案不适用于NS2的结论后,于2017年提出修改《天然气法令》的立法提案。修改内容包括进口欧盟的管道将不能由天然气生产供应商所有,而且管道容量将按非歧视过费开放给第三方。2018年3月,在中东欧议员争取下,法案修改得到欧洲议会支持。欧盟能否通过法律改动逆转NS2项目进程,不久的未来将见分晓。可以预见的是,通过欧盟法律修改阻止获得成员国审批已经在建或已建成项目,引发的争议将远超过阻止一个处在规划阶段的新项目。此番法律修改虽然针对NS2,但对将来投资建设或现有的连接第三国的海上天然气管道均有影响。同时,为了增强统一能源市场国家间团结性,降低第三国用天然气要挟成员国的风险,欧盟已立法通过新的《能源安全法案》。新法案规定: 在紧急状况下,一旦出现成员国供气不足的情况,同一地区的邻国将共同采取应对措施。特别是针对弱势消费者群体,地区合作将共同保障为容易受天然气危机影响的消费者供气。

NS2作为跨洲际能源项目,背后的法律框架是折射时代的一面镜子。欧盟成员国能源安全的投资审核权落在国家或者欧盟层面,紧急状况运营是国家各自为营还是地区间合作,能源市场融合程度决定于政治意愿。NS2是早已国际化的管道天然气供应链上新增的一条管道,与其对应却是国际能源法律框架作用有限的尴尬。上世纪90年代初,欧盟领头建立了能源法律体系《能源宪章条约》(Energy Charter Treaty,ECT),用于向前苏联地区输出欧盟统一能源市场法律和治理体系。当时俄罗斯急需先进国际法吸引国外能源投资,以临时性身份加入了ECT。随着ECT的发展壮大,主要气源国均视ECT倾向于保护消费者国家。俄罗斯于2009年正式拒绝批准ECT,终止了条约在俄罗斯的临时实施。而几个主要气源国家自身无力构建一个替代性国际法律框架,长期来看对其海外能源资产的投资安全也有负面影响。

乌克兰:中转国的能源史

乌克兰在乌克兰语里意为边界国家,地处西方和俄罗斯文明冲突的前线,苏联解体后乌克兰的发展在朝欧洲和朝俄罗斯靠拢两个选项中摇摆。1994年在美国和欧洲调解下,乌克兰签署了布达佩斯协议,以西方国家保障其国土安全为前提放弃核武器。由于失去冷战时期来自苏联的巨额军事订单,乌克兰经济在九十年代进入严重衰退,同时期发生的私有化运动使国家工业陷入寡头控制。私有化完成时,东部寡头控制的冶金业占据国家工业产值的半壁江山,而高耗能的冶金业高度依赖廉价能源。乌克兰政府长期对民用取暖实行高额补贴,2014年前输气公司Naftogaz的年度天然气补贴费用占到国家GDP的百分之八,该年补贴下占需求总量一半的民用和街区取暖价格为24美元/tcm,而工业用气价格为242美元/tcm。巨大的民用工业价差以及乌克兰同欧洲市场价差,使天然气行业长期陷入政客靠转手倒卖来寻租的贪腐重灾区。

2010年,亲俄的乌克兰前总统亚努科维奇上台后,俄罗斯以提供低价天然气价格为条件,与乌克兰签署了黑海军港塞瓦斯托波尔港的长期租赁合约。同时,俄罗斯提出在亚欧走廊国家建立海关联盟(Customs Union),旨在推进整合前苏联地区经济政治融合。然而,乌克兰对加入俄罗斯主导的海关联盟并不热情。2013年,乌克兰终选择了欧盟抛出的橄榄枝,宣布准备签署已经谈判数年的关联协定(Association agreement)。这个协定不但意味着乌克兰公司拥有欧洲统一市场的准入权,更是这个国家向欧盟融合迈出的步。欧盟为周边国家融合设置了不同的机制,融合机制的目标指向欧盟成员国资格。因此关联协定不仅涉及自由贸易区域的建立,而且条文中颇多关乎政治机构设置、民主机制建设等非法定要求。这些条款意在协助签署国向欧盟标准看齐从而提高国家治理能力。2013年冬天,乌克兰政府在协定签署的前夜毫无预兆地临时宣布单方面放弃,举国哗然。为了更好的经济前景、法制社会和象征欧洲的价值观,2013年底到2014年初的冬天,人们驻守独立广场,用鲜血选择了这个国家的欧洲之路。在亚努科维奇仓皇出逃的权力真空时期,俄罗斯趁机占领了克里米亚半岛,之后用武力、财力和人力在东乌支持亲俄武装的分裂活动。2014年以来,超过一万名乌克兰士兵和平民在东乌冲突中丧生。克里米亚事件后,西方制裁俄罗斯的同时经济援助乌克兰,然而修建NS2恰恰损害乌克兰利益。

目前乌克兰中转管道收取过费为每年20亿欧元,相当于该国GDP的百分之二到百分之三。从Gazprom角度,直联消费市场避免从第三国尤其是从乌克兰中转,不但省去大笔中转费用,更能降低政治、军事争端对天然气出口收入的影响。从乌克兰的角度,2014年以来,国民经济经历了货币大幅度贬值和恶性通货膨胀,20亿欧元的年度过费收入对整个国家相当重要,而且天然气中转络是基辅遏制东乌形势升级的一张。少掉天然气管道中转国家这张免死金牌,对乌克兰能源供应和未来国内局势将产生深远影响。

NS2 VS乌克兰天然气改革

阻止NS2的建成,需要乌克兰在2019年现有中转合同到期前向西方证明天然气系统改革成效: 透明公正、达到欧盟标准的能源治理体系。

2014年新政府组建后,乌克兰改革派推动的能源体制改革高歌猛进,从拟订改革方案到议会通过天然气市场和能源市场立法只用了两年左右,改革的决心和速度受到西方支持者赞许。2016年秋天,乌克兰议会通过能源市场改革提案,实施欧洲第三能源方案。主要改革措施为: 对垂直一体化的天然气石油公司Naftogaz实行产权分离,建设天然气市场和市场价格机制,成立独立的能源监管委员会。乌克兰Dixi智库今年年初发表在《卡内基欧洲》的文章总结了天然气改革取得的成绩和困境。

作为垂直一体化的国有天然气公司,Naftogaz负责领域包括:上游油气勘测生产、输气管道的投资建设运营、天然气配送、储气设施运营和辅助服务。Naftogaz控股乌克兰天然气输气公司Uktransgaz,而乌克兰境内的中转管道属于Uktransgaz。向欧洲第三能源方案改革看齐的能源体系意味着输Uktransgaz产权从Naftogaz的彻底独立。2017年Naftogaz与意大利和斯洛伐克输气公司签署意向书,共同评估合作运营乌克兰境内中转管道的机会。下一步目标为寻找欧洲输气公司管理中转管道,意在借欧洲合作方为乌克兰中转线路背书。寻求欧洲合作伙伴运营过境管道也必须以明晰的产权改革为前提。据乌克兰媒体《基辅邮报》报道,由于政治阻力使改革无法推进,Naftogaz于2016年成立的独立监事会各成员于2017年9月纷纷辞职。Naftogaz管理层曾公开表示,只有在与Gazprom的中转诉讼完成后公司才能进行产权改革,而今年二月底Naftogaz已赢得诉讼。

天然气市场化在售气端意味着逐步去补贴,2016年底,乌克兰居民用气价格涨到276美元/tcm。基辅地区一间八十五平方米的公寓,一个月的能源支出为90美元左右,占到这个首都城市月平均工资的三分之一。为了缓解居民用户承受涨价的能力,乌克兰政府通过居民公开的收入和能源支出来计算终能源折扣,把费用补偿给能源提供商。据IMF估计,在民用气价上涨过程中半数居民用户得到了补贴。2016年,政府用于补贴和填补用户未缴纳费用的缺口总额下降到GDP的百分之二点三。

图5:天然气改革前后居民气价对比

近两年来乌克兰政府拖延反腐和司法改革,广受国际社会质疑。之前作为改革旗帜的天然气行业在政治压力下也举步艰难。国际货币基金组织因此延迟将近一年发放2017年中期金融救助款项,与此同时乌克兰政府重返国债市场融资。进两步退一步的改革步调,让自身危机四伏的欧洲对乌克兰的支持逐渐陷入疲态。2019年乌克兰大选在即,政客们为赢得选票已开始延缓国内改革,此轮在西方支持下的乌克兰政治经济改革窗口已基本结束。接下来几个月,于改革派,是一场时间上与既得利益集团残酷的赛跑。经济学家Timothy Ashly近指出,由于2018年国债市场融资成本过高,乌克兰政府很可能需要重返谈判桌,通过与国际货币基金组织达成天然气改革的共识拿到救助款项。

针对NS2项目宣称低价过费的优势,乌克兰监管当局曾表示他们可以调整乌克兰过境管道的折旧率,提供与NS2一致的过费。由于天然气中转面临政策和市场巨大的不确定性,乌克兰政府寻找欧洲运营商合作管理过境管道的进展非常缓慢。目前在德国政府周旋下,俄罗斯承诺NS2建成后部分天然气将继续通过乌克兰管道中转。等NS2项目运行后俄方承诺是否能长久维持,需要打一个很大的问号。

国际关系

面对欧洲天然气长期需求的不确定,NS2是俄罗斯先发制人,用长期合同主导的管道气锁定欧洲市场,与山姆大叔的LNG长期赛跑较量的商业策略。美国对NS2线路态度耐人寻味,一方面阻止NS2有援助乌克兰和维护东欧盟友能源安全的战略意义;另一方面,美国已经成为世界的天然气生产国,阻止NS2项目将给出口欧洲市场的美国LNG带来竞争优势。2017年川普政府曾提议将参与NS2项目的欧洲公司列入对俄制裁的名单,但该提议涉嫌插手欧洲事务,布鲁塞尔和柏林领导人均持反对态度。

中东欧国家基于能源与政治的双重忧患,极力反对NS2项目。乌克兰局势带来的能源安全和外交内政冲击尚未解决,将来哪个国家会是下一个乌克兰,成为2014年以来悬在东欧和波罗的海地区的达摩克利斯之剑。能源安全,也是一场对于欧盟能源治理系统和团结性的考验。

因冷战期间维利 勃兰特建立的与苏联保持对话(Ostpolitik)传统,相对柏林墙倒后处在地缘战略舒适区的西欧国家,德国在危机中与俄罗斯商谈以及调解乌克兰事务的意愿更强烈。然而德国前总理施罗德在2005年选举失败后立即加入NS1董事会,NS2修建计划宣布后被任命为NS2董事会主席。德国《明镜周刊》2018年5月8日评论文章指出:施罗德作为前总理代表俄罗斯利益游说,在德国社会反响强烈。普通民众对政治家替外国政府游说这一立场选择持质疑态度,而抱积极态度的大都为希望与俄罗斯保持贸易往来的商业界人士。施罗德曾掌舵的社会民主党内也为此意见分裂,因此大部分社会民主党人对外界和媒体保持沉默。Carnegie Europe智库专家Judy Demply曾指出: 德国政府将NS2项目作为经济性项目对待,很大程度是默克尔为了维持联合政府向社会民主党政治妥协的结果。

NS2之争折射出技术进步带来的市场变革,以及统一市场跨国管道投资激励错位的隐忧。能源安全,不仅仅是基于现实主义的经济利益计算,也关乎盘根错节的外交内政。背后是国家地区间历史文化的冲突连接,也是动态变化的各方意愿和看法。(黄笛韵)

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